論考

Thesis

農業で徳のある国を目指す～最先端農業大国ニッポンの実現に向けて～

第39期

波田大専

2019/9/28

本レポートでは、我が国が目指すべき長期的展望として、「最先端農業大国ニッポン」の実現を掲げ、その実現に向けた農業政策の抜本的見直しについて提言する。また、最先端農業技術の輸出や技術協力を通じて世界から尊敬される「徳のある国ニッポン（国徳国家）」を目指すことを我が国の国家ビジョンとして提唱したい。

＜目次＞

１．はじめに

２．現状分析と問題意識

３．課題解決に向けた方向性

４．具体的政策

５．目指す国家の長期的展望（ビジョン）

６．結び

１．はじめに

　近年、国際社会はナショナリズムの台頭により分断と対立の様相を呈している。しかし、世界では歯止めがきかない人口爆発による飢餓や食料危機への懸念が深刻化しており、各国が手を取り合い地球規模で解決に取り組まなければならない緊迫した状況にあると言えよう。

　このような状況の中、我が国の食料自給率は低下の一途を辿り、2018年度の自給率は37%と過去最低を更新した。農水省が掲げる2025年度までに自給率45%を目指す目標は完全に形骸化し、まさに今この国の農政は向かうべき方向を見失い混迷を極める状況にある。この原因は個々には色々あるが、帰するところ国家の未来を拓く長期的展望に欠けるものがあるのではなかろうか。

　本レポートでは、我が国が目指すべき長期的展望として、「最先端農業大国ニッポン」の実現を掲げ、その実現に向けた農業政策の抜本的見直しについて提言する。また、そうした最先端農業技術の輸出や技術協力を通じた地球規模での食料問題の解決や農業技術向上への貢献により、世界から尊敬される「徳のある国ニッポン（国徳国家）」を目指すことを我が国の国家ビジョンとして提唱したい。

２．現状分析と問題意識

（１）日本の食料自給率と世界の食料需給

　我が国の食料自給率は、ピーク時の78%から年々減少傾向にあり、2018年度には37%と過去最低を更新したことは既に述べた通りである。現在のところは、経済力を背景に海外から食料を大量に輸入することで私たちの豊かな食生活は成り立っているため、食料自給率が低いことに対して危機意識を持たない人も少なくない。農水省が示すカロリーベースの自給率に対して懐疑的な見解を持つ有識者の中には、「自給率は生産額ベースで示すのが世界の標準であり、日本の自給率も生産額ベースでは66%と高く、主要先進国の中ではアメリカ、フランスに次ぐ第3位である。日本の食料自給率は世界的に見ても決して低くはない。」と主張する人もいる。しかし、自給率はあくまで国民の胃袋をどれだけ自国で満たせるかを示すための指標であり、生産額ベースで計るような性質のものではない。フランスのように、ワインの原料となる高級ブドウの生産に注力すれば生産額ベースの自給率は上がるかもしれないが、果たして高級ブドウで国民の胃袋を満たすことができるであろうか。

　また、自給率66%をもって十分な自給率とする点も著しく根拠に欠けるものであり、やはり国家の食料安全保障を考慮すれば自給率100%を目指すことが不可欠であろう。我が国は島国であり、EU諸国のように国境を越えて食料を融通しやすい大陸諸国とはそもそも同列で比較できるような地理的条件にはなく、むしろ日本こそ自国での食料自給を最も真剣に考えなければならない地政学的リスクを抱えているのである。

　そして、低い自給率を楽観視する人たちに最も欠けている視点は長期的展望である。たとえ今は良くても、20年先、30年先には必ず深刻な問題に直面することを忘れてはならない。国連の推計では、急速に増加する世界の人口は2018年現在で73億人を超え、2050年には98億人を突破すると言われている(図表1)。アメリカの地球環境学者であるレスター・ブラウン博士は、地球上の急速な人口増加に食料供給が追い付かなくなり、2030年には世界的な食料危機が発生するとも警告している。今は食料を輸入した方が安く済んでも、近い将来には食料やエネルギーの価格が高騰し、結局は自国で自給した方が安く済む時代が必ずやってくることはもはや明白な事実である。さらには、お金で食料が買えなくなるような時代を迎えるにあたり、自国で食料を賄うことができない日本にとって農業生産基盤（食料を自給するのに十分な基盤となる人と農地）を確立することは緊急にしてかつ最も重要な課題であると言えよう。

図表１　世界人口の推移

（２）日本の農業が抱える課題

　食料自給率を改善するためには、農業生産基盤の強化が不可欠である。しかし、我が国の農業は、大きく2つの課題を抱えている。

　第1に、人手不足である。日本の農業人口は、この15年で約4割も減少し、平均年齢67歳の農業現場では労働力不足が既に顕在化している。高齢化と後継者不足に拍車がかかる中、農業現場における人手不足は今後一層深刻さを増すことが懸念されている。

　第2に、農地の規模が小さいことである。すなわち、①1経営体あたりの経営耕地面積が小さく、②田畑1枚ごとの区画が小さいことである。我が国は人口に比して国土面積があまりにも小さく、かつその国土の約7割が住宅地や農地として活用することができない山岳森林地帯となっている。農家1経営体あたりの平均耕地面積は、アメリカの約100分の1、オーストラリアの約1000分の1以下とあまりにも小規模であり、諸外国と比べても効率的な農業生産が難しい条件下にある。また、戦後の農地改革の名残もあり田畑1枚ごとの区画も小規模に留まっており、圃場間の移動に時間を要する等、作業面で大きな非効率を生んでいる。農業の生産性向上を図るためには、①農地の集積や集約化によって1経営体あたりの経営耕地面積を拡大し、②基盤整備によって圃場の大区画化を進めることが必要である。

　以上のように、食料自給国家の実現に向けてはこれら2つに対応することが喫緊の課題なのである。

３．課題解決に向けた方向性

　我が国が目指すべき方向性は、言うまでもなく農業生産基盤を確立することであり、国内における食料の完全自給を目指すことである。その実現に向けて、前述した課題に対応する2つのアプローチを提示したい。

　第1に、最先端のロボット技術やICTを活用したスマート農業の普及推進である。すなわち、人手が不足しているのであれば、ロボットやコンピューターの力を大いに活用しようというアプローチである。ロボット農機や農薬散布ドローン等、GPS等の位置情報を利用して誤差数cmの精度で自動運転・自動航行を行う技術が既に確立している。また、水位センサーを活用して水田の水管理を自動化する水田自動給水栓を導入することで、従来の水管理に要する労働時間を9割削減することも可能となっている。こうした最先端技術を活用することで、画期的な省力化を実現することができる他、農作業に熟練していない新規就農者やパート労働者も農業を担うことが可能となり、人手不足の問題解決に大いに繋がるものと思う。

　むろん、人手不足の解決策は決してスマート農業だけではない。外国人労働者や新規就農者の拡大を図る他、障がい者や高齢者の農業現場での活躍を促進する農福連携も重要な取り組みである。その中でも、日本の強みを生かすという点においてスマート農業は特に重要な切り札であると考える。また、スマート農業をきっかけとして農業に関心を持つ若者が増えることも期待されるであろう。

　第2に、農地の規模拡大の推進である。すなわち、①1経営体あたりの経営耕作面積を拡大するとともに、②圃場1区画あたりの規模を拡大するアプローチである。高齢化に伴う離農の増加により、担い手への農地の集積が進みつつあり、1戸あたりの農地面積も拡大傾向にある。しかし、戦後の農地改革の名残もあり、水田や畑地の1枚あたりの面積は依然として小規模のままであり、圃場間の移動に時間を要する等、農作業の効率化を阻む大きな要因となっている。

　これに対応するため、農水省では農業農村整備事業等によって農地の大区画化を進めている。北海道の富良野盆地地区で実施された国営農地再編整備事業では、圃場の大区画化（整備前0.4ha⇒整備後2.3ha）によって大型作業機械への転換が図られ旋回回数の減少や作業速度が向上し、水稲の栽培に係る農作業時間が26%短縮（整備前130時間/ha⇒整備後96時間/ha）されたとの効果が報告されている。前述したスマート農業の普及を進める上においても、やはりロボット農機の作業に適した大規模な農地に整備することで、得られる作業効率の改善効果もよりいっそう大きなものになるであろう。

　以上のような2つのアプローチによって農業の生産性向上を図ることが、農業生産基盤の確立に向けては極めて重要であると言えよう。

4．具体的政策

（１）規制緩和（具体的政策①）

　ア．スマート農業の普及を阻む規制

　前述の通り、既に数多くの画期的な新技術が確立されており、それらを活用したいと願う農家の声も強い。しかし、新技術に対する法整備が追い付いていないがために、実態に見合わない規制が足かせとなり、普及が進まない現状がある。例えば、農水省が示す「農業機械の自動走行に関する安全性確保ガイドライン」によれば、ロボット農機の公道での自動走行は禁止されている。しかし、公道走行ができなければ農機具庫から圃場までの移動および圃場間の移動において人が乗って運転することが必要となり、省力化の効果を十分に得ることができない。現在は農道に関してのみ農道管理者が通行止めにすることで自動走行が認められるようになったが、これだけは決して十分な規制緩和とは言えない。また、公道以外の私有地（農場）においても自動走行時には使用者が監視を義務付けられており、これでは結局人手が必要となってしまう。最終目標である遠隔地からの指示・監視による完全自動での運用に向けては、道路交通法の改正等さらに大胆な規制緩和が不可欠である。

図表2　ロボット農機に関する規制

イ．農地の規模拡大を阻む規制

　農地の売買・貸借には、各市町村の農業委員会の許可が必要であるが、じつはこれが農地の自由な取引を妨げており、規模拡大を阻んでいるという現実がある。また、近年は法人による農業経営が増えつつあるものの、法人には農地の所有ではなく貸借しか認められないことや、所有については役員の過半が農業に常時従事（年間150日以上）していなければならない等、厳しい規制が存在する。資本力を持つ法人の自由な農地取得が認められれば農地の規模拡大も一気に進むことが期待されるが、これについてもなかなか規制緩和が思うように進んでおらず、農地法の改正について検討する必要があるものと思われる。

ウ．規制緩和に向けた具体的政策

①国家戦略特区での取り組み

　上記のような規制の緩和に向けて、国家戦略特区での取り組みが注目されている。国家戦略特区とは、地域や分野を限定して大胆な規制緩和を認める内閣府の規制改革制度であり、既に全国10自治体が特区に指定されている(図表3)。

　スマート農業に関する規制緩和については、現在北海道の2自治体（岩見沢市・更別村）が2018年度より内閣府の近未来技術等社会実装事業の採択を受け、世界トップレベルのスマート農業実現に向けて国内初のロボットトラクターの公道走行の実証等に取り組んでいる。こうした実証によって安全性を確認することで、規制緩和や法改正に向けて働きかけることができるであろう。（※岩見沢市と更別村は特区には指定されていない。）

　また、特区に指定されている兵庫県養父市では、①法人の農地取得の要件が緩和されており、②農地の売買・貸借の許可事務については農業委員会の同意により市長の権限で行うことができるよう規制が緩和されている。これにより、オリックス農業(株)と養父市、JAたじまの共同出資による農業法人「やぶファーム」等が立ち上がり、大規模経営による生産性向上に成功している。まさに、農地取得に関する規制緩和によって規模拡大が促されている成功事例であると言えよう。

図表３　国家戦略特区の分布

②国家戦略特区の課題

　国家戦略特区の枠組みが抱える課題として、下記の2点を指摘することができる。

　第1に、スピード感に欠ける点である。国家戦略特区の指定を受けると、その区域内では先端技術を試すため何でも実証実験ができると考えがちであるが、現実はそうではない。特区において実証を行うには、都度その内容を区域会議の議題に上げて諮問会議で承認を得なければならない。特区に指定されている秋田県仙北市の担当者によると、申請には膨大な書類を提出する必要があり、書類の作成および審査に相当の時間を要するようである。そして、諮問会議で承認を得てから実際に実証試験を行うまでは約半年を要する。区域会議に議題を上げてから実証試験の実施に至るまで長ければ1年を要することもあるのが実態である。

　第2に、諮問会議の審査により、当初希望していた実証試験を希望通りに実施できない点である。同市の担当者によると、例えば取り組みたい内容を10提示した場合、そのうちの5～7くらいしか実施できない場合も多く、実証試験の本来の目的を達成できない場合もあるとのことであった。

安全第一の慎重な審議はもちろん重要であるが、日進月歩で移り変わる先端技術の実証においては、やはりスピード感とチャレンジ精神が不可欠であろう。規制緩和の実現に向け、より実効性の高い新たな枠組みの構築を早急に進める必要がある。

図表４　国家戦略特区の課題

（２）補助金（具体的政策②）

　ア．「先行投資型」補助金への転換

　スマート農業の導入や農地の規模拡大を進めるにあたっては、農水省の補助金を活用することができる。しかし、その予算規模は極めて限定的であるのが現状である。2019年度の農林水産関係予算の総額2兆4,315億円のうち、スマート農業の普及推進を目的とする予算はわずか62億円であり、農地の規模拡大を主な目的とする農業農村整備事業には3,260億円の予算配分に留まっている。

　一方で、米の販売価格と生産費の差額(赤字)を補てんする「水田活用の直接支払交付金」には3,215億円の予算がついており、同様に「畑作物の直接支払交付金」には1,998億円の予算が配分されている。こうしたいわゆる「赤字補てん型」の補助金の総額は年間5,213億円にものぼり、毎年ほぼ同額が予算に組み込まれている。しかし、これらの赤字補てん型の補助金は、今後も将来にわたって永久的に支出され続ける予算であり、国家経営という観点で考えるとあまり効果的ではないバラまき予算であると指摘することができる。むろん、農業は国民の命の源である食料の生産を担う基幹産業であり、政策的に手厚く支援するべき産業であることは言うまでもない。しかし、農業経営の赤字が無条件で税金によって補てんされるのであれば、農家の経営改善意欲もそがれてしまいかねないであろう。

　これに対し、スマート農業の導入や農地の規模拡大に配分される補助金については、一度投資すれば飛躍的な生産性向上に繋がり、翌年以降も永続的な経営改善効果が期待できる言わば「先行投資型」の補助金であると言えよう。将来にわたって毎年5,000億円以上の予算を赤字補てんのために支出し続けるくらいであれば、むしろその予算を先行投資型の補助金に配分し、意欲ある農家の生産性向上と経営改善を早急に進める方が懸命な税金の使い方ではなかろうか。

　イ．具体的試算

　例えば、今後20年先を見通した場合、基幹的農業従事者数は2019年の約140万人から2040年には約35万人に激減すると推計されている(日本農業研究所)。日本の人口が2019年の1億2,632万人から2040年には1億1,092万人に減少し、国内食料需要が約12%減少することを考慮しても、それに見合う農業生産基盤を維持するためには約100万人分の農業従事者を何らかの手段で補わなければならないことになる。

　仮にロボットトラクターを1台導入することで農業従事者1人分の労働力を補えるとした場合、1台1,000万円のロボットトラクターを100万台導入するための導入費用は約10兆円で、これを国が半額助成するとした場合約5兆円の国家予算が必要となる。一見すると莫大な予算であるが、一方で従来の年間5,000億円の赤字補てんを20年間続ける場合の予算累計総額は約10兆円であり、果たしてどちらが生産的な国家予算の使い方であるかというのが今回提示したい論点である。むろん、ロボットトラクターだけで人手不足を全て補えるわけではない。しかし、永続的な生産性向上のための先行投資という観点においては、現行の赤字補てんを続けるよりもはるかに有効な国費の支出であると言えるであろう。さらに、こうしたスマート農業製品の導入や農地の規模拡大に伴う土木工事によって大きな経済波及効果も期待される。

　とはいえ、全ての予算を一気に先行投資型の補助金に集中させるのでは、既存の赤字補てん型の補助金に依存する農家の経営負担があまりにも大きい。実現に向けては、赤字補てん型予算から先行投資型予算へと段階的に移行する経過措置が不可欠である(図表5)。スマート農業の普及や農地の規模拡大によって生産性が向上すれば、農業経営における赤字も縮小し、ゆくゆくは赤字補てん型の補助金も縮小することができるであろう。まさに、こうした経営改善意欲のある農家の努力が報われるような抜本的な農業政策の見直しが今求められているのではなかろうか。

図表５　補助金政策転換の経過措置

５．目指す国家の長期的展望（ビジョン）

　日本が目指すべき国家ビジョンとして、「最先端農業大国ニッポンの実現」を提唱したい。たしかに、日本は国土の面積が小さく、農地の効率面では条件に恵まれない国であるかもしれない。しかし、日本には世界に誇るべき優れた技術力がある。こうした最先端の技術力を生かし、これまでに述べてきた政策によってまずは国内でいち早くスマート農業の社会実装と普及を目指すべきである。そして、さらにそこで培った技術を生かして今度は世界に向けてスマート農業製品・サービスの輸出や技術協力を行い、地球規模での食料危機や飢餓の問題解決に日本が貢献してはどうであろうか。

　2019年5月に新潟市で開催されたG20新潟農業大臣会合では、自動運転トラクターや自動運転田植機、農薬散布ドローン等の最先端技術が実演され、各国の農業大臣らが日本の優れたスマート農業技術に目を見張るような反応を示していたようである。また、灌漑や排水整備等を含む農地基盤整備技術においても、我が国は江戸時代、もしくはそれ以前から蓄積してきた世界有数の技術を持つ。これらの技術を各国の発展状況に応じて世界中へ展開することで、日本が世界を食料危機から救うことに大きく貢献できるのではなかろうか。日本は先進国として、こうした国際社会への貢献を積極的に行うべき立場にあるものと考える。

　このような国家ビジョンの根底には、松下幸之助氏の「水道哲学」や「国徳国家」の理念がある。すなわち、食料を水道の水のごとく世界中にあまねく行き渡らせることで人類の繁栄と幸福に貢献するとともに、日本が技術力をもって国際社会に貢献する姿は、まさに世界から尊敬される「徳のある国(国徳国家)」を目指すべきとの松下幸之助氏の理想に立脚するものである。

図表６　目指す国家の長期的展望（ビジョン）

６．結び

　「100の診療所より1本の用水路を。」

　これは、2019年12月にアフガニスタンで銃撃を受け、無情にも命を落とされた医師の中村哲氏が遺した言葉である。現地での医療活動のみならず、医師でありながら自ら建機を運転して農業基盤の整備に力を尽くされたことに思いを馳せる。人間は何よりもまず食べ物が無くては生きていくことができない。農業を守り、食料生産を守り抜くことが人々の命を繋ぎ、ひいては戦争や飢餓のない世界の平和へと繋がるのである。我が国も決して農業や食料自給を軽視してはならない。そして、何より途上国の発展に生涯を捧げた中村医師の姿は、まさに世界から尊敬される徳のある日本人としての姿であり、この国の目指すべき理想の姿ではなかろうか。

　国際社会では、依然として分断と対立の様相を呈している。そのような状況の中、日本はどのような国を目指すべきか。軍事大国でも経済大国でもない。むしろ、この先そのような競争軸で日本が生き残っていくことはもはや難しくなるであろう。日本が持つ強みは、優れた「技術力」と「徳」である。これらの強みを生かし、「最先端農業大国ニッポン」として世界から尊敬される「徳のある国」を目指すことで、この国の未来は拓けるものと確信するばかりである。今後も引き続き国家ビジョンの更なる探究のため研究活動に取り組むとともに、自らがその実践者として国家ビジョンの実現に向けて先頭に立って参りたい覚悟である。

＜参考文献＞

　[1]松下政経塾「松下幸之助が考えた国のかたち」PHP研究所(2010年)

　[2]松下政経塾「松下幸之助が考えた国のかたちⅡ」

　[3]松下政経塾「松下幸之助が考えた国のかたちⅢ」

　[4]松下幸之助「新国土創成論」PHP研究所(1976年)

　[5]松下幸之助「私の夢・日本の夢21世紀の日本」PHP研究所(1977年)

　[6]総務省統計局「人口推計」

http://www.stat.go.jp/data/jinsui/new.html (2019.12.02)

[7]国際連合「世界人口予測・2017年改訂版」

https://www.jircas.go.jp/ja/program/program_d/blog/20170626

　　 (2019.12.02)

　[8]農林水産省「食料自給率とは」